ГОЛОВНА | БЛОГИ | ПРО НАС | АРХІВ | ФОТОСЕРВІС | КОНТАКТИ | ВХІД НА САЙТ
Блог Бориса Руснака
22-06-2020 16:05

Яка модель місцевого самоврядування має бути в оновленій Конституції України?

Днями у якості експерта взяв участь у черговому експертно-науковому обговоренні змін до Конституції України у частині децентралізації влади у форматі онлайн-конференції. Захід модерувався із Києва і учасниками його були переважно кияни. На цей раз йшлося про систему стримувань і противаг у стосунках міських (сільських, селищних) голів та відповідних рад. У мене є чітке розуміння недосконалості існуючої моделі місцевого самоврядування на базовому рівні і того, що необхідно тут змінити. Але висловитися у повній мірі мені не дали. Перед цим на такій же онлайн-конференції обговорювалося питання надання статусу юридичної особи територіальним громадам. З огляду на зазначене, оприлюднюю свої пропозиції тут. Читайте, висловлюйте свої міркування.
Пропозиції щодо надання територіальній громаді
статусу юридичної особи та удосконалення моделі місцевого самоврядування на базовому рівні


Найперше, слід взяти до уваги, що концепцією місцевого самоврядування в Україні, яка передбачена чинною Конституцією України та базовим Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі – базовий Закон) територіальна громада визначена як первинний суб’єкт місцевого самоврядування, основний носій його функцій і повноважень.
Пригадаємо дефініцію місцевого самоврядування (ст. 140 Конституції України та ст. 2 базового Закону): «Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України». І далі: «Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст».
У системі місцевого самоврядування, яка включає у себе сім складників (ст. 5 базового Закону), саме територіальна громада займає чільне місце.
Разом з тим, у базовому Законі територіальній громаді присвячену лише одну, досить коротеньку статтю 6, у той час коли іншим складникам системи місцевого самоврядування присвячені цілі розділи. У свій час була спроба прийняти спеціальний закон про територіальну громаду, він був розроблений, презентований у регіонах, але у парламента для його прийняття не дійшли руки. Так само, як ми не маємо нині законів про місцеві референдуми та про загальні збори громадян за місцем проживання, які і повинні врегулювати механізми безпосереднього здійснення місцевого самоврядування територіальними громадами.
Отже, практика пішла шляхом вивищення у системі місцевого самоврядування одного складника, а саме сільського, селищного, міського голови (далі – мера) на шкоду іншим. Адже мер є не лише головною посадовою особою територіальної громади, він очолює виконавчий комітет ради, який формується за його поданням, крім того, він ще і головує на засіданнях ради. Більше того, меру підпорядковані усі інші виконавчі органи ради, він одноосібно призначає і звільняє з посад керівників виконавчих органів, а також комунальних підприємств та установ (крім освітянських).
Натомість, сільські, селищні, міські ради (далі – місцеві ради), які, відповідно до статті 10 базовогоЗакону є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, не мають свого голови, ними фактично керує той, хто має виконувати прийняті радами рішення. Більше того, виконавчі органи ради, які саме вона утворює, раді не підпорядковані, а лише підзвітні і підконтрольні. Рада не має свого апарату, бо той, що є, формується мером, він же здійснює керівництво апаратом. На додаток до цього, кандидатура секретаря ради пропонується для обрання також мером.
Таким чином, маємо явний перекос у системі місцевого самоврядування на користь мера. Якщо взяти до уваги, що на даний час відсутній державний наглдяд за законністю у діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, маємо замість злагодженої роботи усієї системи місцевого самоврядування, війни мера з депутатами, систематичні порушення чинного законодавства при проведенні сесій рад, засідань виконавчих комітетів, ігнорування керівниками виконавчих органів рад рішень рад тощо, тощо.
Саме тому і потрібна кардинальна реформа існуючої нині в Україні моделі місцевого самоврядування.
Найперше, і це принципово, слід меру залишити виконавчі функції і повноваження, не можна в одній особі змішувати і представницькі і виконавчі функції, бо це покруч, який призводить до непотрібного протистояння мера і ради, зловживань посадовими повноваженнями.
Рада повинна мати свого голову.
Я би пропонував реалізувати в Україні модель «рада – сіті-менеджер». Але розумію, що усі асоціації, які представлені саме мерами, організують спротив, «відкриті заяви» тощо, як вони уже успішно це роблять.
Тому є інший варіант: мер обирається територіальною громадою і очолює відповідну раду. А голова виконавчого комітету ради призначається радою на конкурсних засадах. Усі інші виконавчі органи ради нею утворюються і їй підпорядковані, а виконавчому комітету підзвітні і підконтрольні. Тоді є якась логіка, є кому і є з кого спитати за господарку міста.
Якщо ця модель сприймається, тоді легше говорити і про правовий статус територіальної громади.
Чинний Цивільний кодекс України у статті 82 передбачає юридичні особи публічного права. Саме юридичною особою публічного права і має бути територіальна громада. Базовим Законом має бути передбачений порядок її легітимізації. Очевидно, територіальною громадою (а не радою, як сьогодні) має бути ухвалений Статут громади, у якому передбачатиметься, що мер, як головна посадова особа територіальної громади, представляє її у зносинах з іншими юридичними особами публічного права. Саме він подає Статут громади для її державної реєстрації.
У базовому Законі слід ввести розділ, присвячений територіальній громаді, яким має бути чітко виписано її правовий статус, функції та повноваження тощо. У Конституції України можна лише записати, що територіальні громади є юридичними особами публічного права.
І ще одна пропозиція щодо назви адміністративно-теритріальної одиниці базового рівня.
Назва «громада», на мій погляд є неприйнятною, адже в українській мові слово «громада» вживається в інших значеннях.
Ось кілька визначень цього терміну, які дають Вікіпедія та словники української мови.
• Вікіпедія: Громада (лат. Politia політія — община) — форма соціальної (колективної) організації людей, натовп дружніх людей, місцева спільнота, місцева організація та частина суспільства; характерна майже для всіх народів.
• Новий тлумачний словник української мови (Київ, Видавництво «АКОНІТ», 1998), дає такі значення цього терміну: Громада: 1. Група людей, об’єднаних спільністю становища, інтересів і т. ін., суспільство, громадянство, суспільність, спільнота.
2. Об’єднання людей, що ставить перед собою певні спільні завдання; організація, товариство, об’єднання, середовище, гурт, група, угруповання; церк. мир, парафія, парохія.
3. В Україні і в Білорусії – поземельне селянське об’єднання, а також збори членів цього об’єднання.
• За даними Етимологічного словника української мови, укладеного 1989 року: громада — «суспільство, група, товариство; великий предмет; купа».
Як бачимо, у будь-якому із вказаних значень термін «громада» означає «зібрання людей», але аж ніяк не територія, населена людьми. Крім того, маємо нормативне визначення терміну «територіальна громада», до якого ми уже звикли. Я його навів вище.
адміністративно-територіальна одиниця, підпорядкована княжій владі або церковній; у Великому князівстві Литовському і Речі Посполитій — нижча адміністративно-територіальна одиниця, підрозділ повіту, що складалася з декількох сіл, яке підпорядковувалося волосній управі; в Естонії — сільська адміністративно-територіальна одиниця, складова повіту; у Латвії — складова краю.
Переглядів (390) / Коментарі (0)
Додати свій коментар
  Ваше ім'я
  Місце проживання
  Введіть код
 оновити код
 
 
Увага, коментарі не відповідаючі нашим вимогам будуть видалені.
зачекайте ...